«La Superficie Agraria Útil de Galicia es solo el 20% del territorio. Hay que incrementarla si queremos soberanía alimentaria y un rural vivo»

Inés Santé (Ferrol, 1976) es doctora en Ingeniería Agrónoma y profesora del área de Ingeniería Cartográfica, Geodésica y Fotogrametría del Departamento de Ingeniería Agroforestal de la Universidad de Santiago de Compostela (USC). Y también una de las responsables de la Alianza para un Territorio Rural Resiliente.

El pasado 28 de mayo tuvo lugar en la Cidade da Cultura la puesta de largo de la Alianza, que se tradujo en la celebración de un Foro en el que se puso sobre la mesa el trabajo realizado hasta ahora y echaron a andar grupos de trabajo para seguir buscando soluciones para el rural gallego y promoviendo iniciativas en esa línea. Aprovechamos para hablar con la profesora Santé sobre todo el proyecto.

-El Laboratorio del Territorio (LaboraTe) de la Universidad de Santiago de Compostela fue uno de los organizadores, junto con la Fundación Juana de Vega, del Foro del Territorio Rural Resiliente, que recientemente celebró su primera edición en Santiago de Compostela. ¿Qué os llevó a promover este encuentro?

El proceso que dio lugar al Foro y el posterior evento surgen de una preocupación compartida por la Fundación Juana de Vega y nuestro grupo de investigación sobre la necesidad de intensificar las actuaciones para revertir el abandono y lograr una ordenación y gestión activa del territorio rural.

La colaboración entre el LaboraTe y la Fundación en numerosos proyectos e iniciativas da lugar a esa reflexión, de la que surge la idea de hacer algo para concienciar a la sociedad sobre la importancia del problema y colaborar con otros agentes sociales y entidades que comparten esta preocupación para poner en marcha iniciativas.

Lo primero que hicimos fue hablar con entidades que sabíamos que compartían estos objetivos, como la Fundación RIA y la Fundación Roberto Rivas, que en seguida se apuntaron a la iniciativa. Después vimos que, para que el mensaje llegara a toda la sociedad, era preciso contar con especialistas en comunicación, por lo que contactamos con el Colexio Profesional de Xornalistas de Galicia.

Cabe aclarar que no es una iniciativa en el marco de un proyecto de investigación o de una subvención de divulgación, sino que fue asumida por cada una de las entidades con recursos propios.

-¿Qué valoración realiza de esta primera edición?

Muy positiva. Creo que el primer objetivo está logrado, que era activar el debate sobre el futuro del territorio rural gallego e implicar a personas y entidades preocupadas e interesadas en el tema para trabajar de forma conjunta y coordinada.

La respuesta positiva de la mayoría de las personas que invitamos a las mesas de trabajo y los más de 200 asistentes al evento final -completamos el aforo una semana antes- permiten creer que el mensaje llegó.

Desde la puesta en marcha de la Alianza tenemos nuevas adhesiones cada día de personas, colectivos y entidades

Pero lo más esperanzador, ya que en esto superamos con creces las expectativas, es el elevado número de personas y entidades que se está apuntando en los grupos de acción para colaborar en las primeras actuaciones que se presentaron en el Foro o para proponer otras nuevas.

Yo esperaba mucho apoyo, a través de la adhesión a la Alianza para un Territorio Rural Resiliente, pero no aspiraba a que hubiera tantas personas dispuestas a trabajar por el objetivo. Ya contamos con 163 personas apuntadas a la Alianza (todos los días se apunta alguien más), de las cuales 161 están apuntadas a algún grupo de acción y 34 hicieron propuestas nuevas.

Esto representa una responsabilidad y un reto para nosotros, ya que tenemos que ser capaces de poder organizar y coordinar a todas estas personas y aprovechar este impulso para realizar trabajos conjuntos y obtener resultados.

-¿Qué destacaría de las conclusiones de este foro?

En el evento final del Foro se expusieron dos resultados principales. El primero corresponde a las conclusiones de las mesas de trabajo de este año, que sentaron las bases de la alianza y que definen las líneas estratégicas y medidas de actuación para conseguir un territorio rural resiliente y, por lo tanto, activo, gestionado, productivo, sostenible y vivo.

Entre esas líneas y medidas, que son más de 200, destacaría el consenso entre todas las personas que participaron en la mesa de trabajo que definió la visión estratégica para el rural gallego. Esta visión propone, entre otros aspectos, un sistema productivo diversificado, innovador y capaz de generar valor económico añadido mediante la transformación e industrialización de los recursos locales, reforzando la soberanía alimentaria.

Entre las medidas relativas a la ordenación del territorio rural, se incidió en la necesidad de abordar la ordenación de los usos agroforestales a través de la aprobación del Catálogo de suelos agropecuarios y forestales, de coordinar y simplificar la normativa que afecta al desarrollo de estos usos sobre el territorio y de considerar el riesgo de incendio en la planificación, por ejemplo, mediante los polígonos cortafuegos.

Sobre recuperación y gestión activa de la tierra, se propusieron medidas para impulsar la investigación de la titularidad, mejorar la información sobre propiedad, facilitar la gestión de tierras en abandono e impulsar los instrumentos regulados en la Ley de recuperación de la tierra agraria.

Hay que ver el relevo generacional en el campo como un proceso integral que requiere de unos itinerarios y un acompañamiento específicos

La mesa sobre relevo agrario diseñó medidas para la creación de itinerarios integrales de incorporación agraria, la adecuación de las ayudas y la fiscalidad con este propósito o el refuerzo de la cadena de valor. También hubo propuestas para favorecer la gobernanza territorial, promover la pedagogía sobre la necesidad de planificación y gestión territorial y mejorar el relato sobre el rural.

-¿Cuál es la hoja de ruta que planteáis a partir de ahora, y en concreto de la Alianza para un Territorio Rural Resiliente?

La idea es seguir aplicando un procedimiento colaborativo de co-diseño entre todos los miembros da Alianza, del mismo modo que hicimos para elaborar sus bases. En este caso orientándolo a diseñar y poner en marcha actuaciones reales en el territorio.

Ya nos pusimos en contacto con los participantes en el Foro y con quienes se adhirieron a la Alianza para agradecerles la colaboración. Ahora toca organizar los grupos de acción con la idea de hacer la primera reunión o actividad de cada grupo antes del verano.

El objetivo es que a lo largo de este año se pongan en marcha las primeras actuaciones para poder presentar resultados en el evento final del Foro del año que viene. Los grupos de acción definirán las primeras actuaciones que se llevarán a cabo.

A lo largo de este año desarrollaremos las primeras acciones en el marco de la Alianza para poder presentar resultados en el siguiente Foro

Por ejemplo, algunas actuaciones propuestas el 28 de mayo incluyen una red de colaboración y apoyo técnico entre iniciativas de gestión activa del territorio, una plataforma web de recursos de apoyo a la incorporación agraria, una red gallega de apoyo al relevo agrario, el desarrollo de esquemas de pago por servicios ecosistémicos o la creación de una red de periodistas y comunicadores para mejorar la comunicación sobre el rural.

-Desde la Xunta de Galicia, administración con las competencias en ordenación territorial, ¿ya se pusieron en contacto con vosotros como organizadores para colaborar en la implementación de las propuestas?

Por el momento no, aunque en las mesas de trabajo participaron representantes de la Consellería de Vivenda, que tiene las competencias en ordenación del territorio, y de la Consellería de Emprego. El primer grupo de acción estará dedicado al diálogo y cooperación con la administración pública, ya que muchas de las medidas propuestas implican la participación de la Administración o, incluso, deben ser impulsadas por ella, como es el caso de la ordenación del territorio, que resulta inviable sin la supervisión de los poderes públicos. Pero el objetivo principal del Foro es impulsar el papel de la sociedad civil y poner en marcha actuaciones de iniciativa privada que indiquen el camino a seguir.

-¿Qué grandes carencias detectáis en lo que es la organización del territorio rural en Galicia?

Yo destacaría la falta de ordenación del territorio rural y de los usos agroforestales. A Ley de recuperación de la tierra agraria reguló el instrumento para hacer esta ordenación, el Catálogo de suelos agropecuarios y forestales de Galicia, pero su aprobación está pendiente.

Esto hace que el desarrollo de los usos agrícolas, ganaderos y forestales sobre el territorio en la actualidad se regule mediante la aplicación interdependiente de varias leyes (la ley de montes, la ley de recuperación de la tierra agraria, la ley del suelo y la ley de evaluación ambiental), por lo que en muchos casos resulta difícil saber los usos que se pueden desarrollar sobre una parcela concreta o incluso hay que esperar a que se resuelvan procedimientos administrativos.

Un trabajo pendiente es el de determinar la regulación que abarca a cada parcela, que no siempre está clara

Hicimos un estudio que demuestra que la ordenación clara y efectiva de los usos a través de un instrumento de ordenación como el catálogo repercute en una mayor eficiencia y rentabilidad de los usos agroforestales y, al mismo tiempo, en un mayor valor ambiental y reducción del riesgo de incendio.

-¿Hay especificidades gallegas en las problemáticas del abandono y falta de ordenación del territorio rural? ¿Con qué otros territorios tendríamos similitudes?

Sí. Aunque el abandono de la tierra no es un problema exclusivo de Galicia, lo vemos agravado por la complejidad de la estructura de la propiedad. El minifundismo, la fragmentación unida al desvinculamiento de los propietarios de la tierra, agrava el problema del abandono al dificultar el acceso a la tierra a quienes quieren ponerla en producción.

Hay que añadir el desconocimiento de la propiedad; en zonas con elevado grado de abandono la superficie de titulares desconocidos puede alcanzar el 30-40%. En el evento del Foro la alcaldesa de Larouco comentó que en el polígono agroforestal que se está desarrollando en su municipio, el desconocimiento de la propiedad afectaba al 70% de la superficie.

También tenemos una elevada fragmentación de los usos del suelo -que se pone de manifiesto en los 16 millones de recintos de uso del SIGPAC-, la mitad de los núcleos de población de España, un relieve y una hidrografía complejos, una de las mayores redes viarias rurales, etc. Todo esto hace más compleja, y más necesaria si cabe, la ordenación del territorio rural.

Hay municipios, como el de Larouco, con áreas en las que se desconoce la propiedad de hasta el 70% de la superficie

El territorio más similar sería Asturias, pero con menor complejidad. La cornisa cantábrica tiene unas características territoriales muy diferentes a las del resto de España. Sin embargo, el abandono de la tierra agraria no es exclusivo de aquí, es un problema común a otras comunidades autónomas, que también están poniendo en marcha normativas e instrumentos para afrontarlo.

-Sin pretender caer en mimetismos, ¿en qué otros territorios o iniciativas nos podríamos inspirar para afrontar esta problemática en Galicia y por qué?

Una propuesta del Foro fue la de un pacto por el territorio rural. Es necesario un consenso y unir fuerzas entre los diferentes agentes sociales, económicos y políticos para dar estabilidad al marco jurídico y a las iniciativas destinadas a mejorar la gestión del territorio rural, como puede ser la Ley de recuperación de la tierra agraria.

La primera iniciativa inspiradora que presentamos en el Foro fue el Pacto Rural que acaba de aprobar el Gobierno de Asturias y que une a la Administración Autonómica, la Federación Asturiana de Empresarios (Fade), la Universidad de Oviedo, la Federación Asturiana de Concejos, la Federación de Cofradías de Pescadores, la Red Asturiana de Desarrollo Rural (Reader), las cooperativas agroalimentarias y las organizaciones agrarias con un objetivo común.

-¿Cómo influye la estructura administrativa en el desarrollo rural? ¿No es casual que los países en los que los municipios, la administración más cercana, tienen muchas más competencias y recursos, caso de Portugal, o sobre todo Francia, tienen mejores datos de desarrollo rural que aquellos en los que hay una centralización a nivel autonómico o provincial?

Desde hace años el modelo propuesto para el desarrollo rural de abajo hacia arriba, es decir, desde lo local, es el programa LEADER. Sin embargo, el desarrollo rural no puede alcanzarse con un único programa de inversión o con una única política sectorial, sino que para alcanzar sus objetivos es necesario que confluyan muchas políticas, por no decir todas.

Aunque el Foro se centra en la ordenación y gestión del territorio rural, no olvidamos que para esa gestión hace falta población, que necesita servicios públicos y privados, vivienda, transporte y diversificación económica, por lo que dedicamos una mesa de trabajo a estas cuestiones.

Cada una de estas políticas presenta una estructura administrativa diferente. Lo más importante es que la Administración responsable de aplicarlas disponga de los medios y los recursos necesarios para hacerlo.

Una reclamación frecuente de los municipios rurales es la imposibilidad de asumir las competencias o servicios que se les atribuyen sin los recursos correspondientes. Esta fue la primera conclusión de la jornada Acuerdo Rural impulsada por la FEMP en Ourense el pasado mes de octubre.

-En su análisis distinguen tres Galicias desde el punto de vista de la organización del rural. ¿Cuáles son y qué las caracteriza?

Esta zonificación surge de un estudio del compañero del LaboraTe, Eduardo Corbelle, que identifica tres zonas con diferentes dinámicas territoriales: una Galicia urbanizada y forestada, localizada principalmente en la franja atlántica y zonas periurbanas, con dinámicas de urbanización y forestación del suelo rústico; una Galicia activa, correspondiente a zonas de interior con un sector ganadero y agrícola dinámico; y una Galicia abandonada, en zonas de montaña y del interior, donde predomina el matorral y el bosque no gestionado.

-Llama la atención el dato de que Galicia precisaría unas 350.000 hectáreas productivas a mayores de las que ya tiene para producir suficientes alimentos para toda su población y que, sin embargo, en el territorio gallego hay 500.000 hectáreas que podrían estar en producción agroganadera y permanecen abandonadas. ¿Qué está fallando?

El primer dato procede de la tesis de doctoramiento de Xurxo Loureiro, del LaboraTe. Alerta sobre algo de lo que creo que la sociedad gallega no es consciente. Hoy, si en un momento determinado no pudieran entrar alimentos de fuera de Galicia, no tendríamos la capacidad productiva necesaria para cubrir el consumo alimentario de la población gallega.

La Superficie Agraria Útil (SAU) apenas alcanza el 20% del territorio gallego, pero además casi la mitad de esta SAU no se encuentra en los terrenos más productores. A pesar de la capacidad que tiene el territorio gallego para producir biomasa, según el Mapa de Capacidad Productiva de los suelos de Galicia, tan solo el 35% del suelo reúne condiciones favorables para la producción agrícola intensiva.

La Superficie Agraria Útil de Galicia es solo el 20% del territorio. Hay que incrementarla si queremos soberanía alimentaria y un rural vivo

Para garantizar la soberanía alimentaria necesitamos incrementar la SAU, que representa un porcentaje del territorio muy inferior al del resto de España y de Europa. Y se da la paradoja de que tenemos casi un 20% de la tierra agraria en estado de abandono o infrautilización y una demanda creciente de tierra por parte de las explotaciones agroganaderas. Falla el acceso a la tierra, por la fragmentación y el desconocimiento de la propiedad o el desvinculamiento de los titulares de las tierras de su uso.

-¿Tenéis cuantificado a nivel económico, tanto en coste del servicio de prevención y de extinción de incendios, como de costes de oportunidad, qué supone esta creciente superficie abandonada en Galicia?

Se cuantificó a nivel de coste de oportunidad. Un estudio de las universidades de Santiago de Compostela y Vigo para la Xunta de Galicia cifra el impacto económico directo que tendría la puesta en producción de esta tierra abandonada en un incremento del sector agrario gallego en 413 millones de euros. Y del 1% del Valor Añadido Bruto total de Galicia, que ascendería al 3% si se tiene en cuenta el impacto económico inducido.

En cuanto al coste en extinción de incendios, más allá de las cifras anuales elevadísimas de coste del servicio según el PLADIGA, lo importante es que resulta mucho más rentable invertir en acondicionar los terrenos para revertir el abandono y facilitar su puesta en producción que en apagar fuegos. Como muestra puede darse el dato de que con el coste de un día o día e medio de un hidroavión puede ejecutarse una aldea modelo o acondicionar 15-30 ha abandonadas para uso ganadero.

-Precisamente, para revertir esta situación, en el 2015 se aprobó la Ley de mejora de la estructura territorial agraria de Galicia (METAGA) y en el 2021 la Ley de Recuperación de la Tierra Agraria de Galicia, de la que usted fue una de las impulsoras. ¿Cómo valora los resultados de su aplicación?

La Ley de recuperación proporciona nuevos mecanismos legales e instrumentos que permiten dar respuesta, por primera vez, a algunos de los grandes problemas estructurales de la gestión del territorio rural gallego, como son el desconocimiento de la propiedad o la gestión eficiente de tierras abandonadas.

Aunque lo más conocido de la Ley son los nuevos instrumentos de recuperación de tierras -las aldeas modelos, los polígonos agroforestales, las agrupaciones de gestión conjunta o el banco de explotaciones-, la ley también incorpora procedimientos que permiten resolver problemas a los que hasta ese momento no se podía dar respuesta.

Lo más importante probablemente es lo que otorga a la administración autonómica la capacidad para investigar la propiedad de la tierra. Además, este procedimiento permite poder gestionar las tierras sin propietario conocido de una manera rápida, desde el inicio del procedimiento de investigación, mediante su arrendamiento a través del Banco de tierras y asegurando en todo momento los derechos de propiedad.

Con el coste de un día de un hidroavión pueden acondicionarse entre 15 y 30 hectáreas abandonadas para uso ganadero

Los nuevos instrumentos dan un paso más en la capacidad de la administración para movilizar la tierra; por ejemplo, los polígonos agroforestales permiten a la Xunta intermediar en la oferta de tierras en arrendamiento o propiedad, así como reestructurar la propiedad en parcelas más grandes que la concentración parcelaria tradicional al agrupar las parcelas en venta y las parcelas en arrendamiento.

Pero hay que reconocer que todos los procedimientos que afectan a la propiedad son complejos, ya que la transparencia y la seguridad jurídica de los trámites necesarios exigen sus plazos. Es imposible revertir en unos pocos años una situación territorial que es la consecuencia de dinámicas que se desarrollaron durante décadas.

-Sin embargo, la superficie declarada en las ayudas de la PAC en Galicia no deja de caer año tras año. ¿No evidencia esto un fracaso en las medidas legales o una falta de efectividad de la Xunta para aplicar la ley? ¿En qué considera que se está fallando?

Es necesario valorar los resultados a medio plazo. Si bien es cierto que para que la Ley sea efectiva debe dársele estabilidad, dotar de los recursos necesarios a los órganos responsables de su ejecución y dar el impulso necesario a la aplicación de los procedimientos e instrumentos regulados en ella. Instrumentos que han sido reconocidos por su innovación a nivel internacional, por la CAP network o la FAO.

También es necesaria una mayor divulgación y explicación de las nuevas posibilidades que ofrecen estos instrumentos, ya que hay muchos aspectos que los productores agrarios todavía desconocen, como la posibilidad de impulsar polígonos agroforestales de iniciativa privada o el hecho de que las parcelas incorporadas en estos instrumentos, incluido el Banco de tierras, tienen acceso a los derechos de ayuda básica de la reserva nacional de la PAC.

-La falta de relevo generacional en las explotaciones agroganaderas es uno de los principales desafíos para la sostenibilidad del rural gallego. ¿Por qué?

No es un problema único de Galicia, como demuestra el hecho de que se está convirtiendo en una de las principales preocupaciones de los responsables del sector agrario en la Comisión Europea y es objeto de creciente atención en la PAC.

El informe sobre el relevo generacional en el sector agrario gallego, elaborado por Edelmiro López, profesor de la USC, y Quico Ónega, investigador del LaboraTe, para el Foro Económico de Galicia, profundiza en este tema e identifica entre los obstáculos, la dificultad de acceso a la tierra, la imagen del sector, los servicios en el rural, la falta de capital, el acceso al crédito o la carencia de servicios técnicos.

En el LaboraTe, desde hace años se están impulsado iniciativas, coordinadas por Quico Ónega, destinadas a aportar respuestas y propuestas para hacer frente a este reto, como fue el grupo operativo Terractiva, que tenía como objetivo mejorar las capacidades técnicas y generar recursos para apoyar a las personas entrantes que se incorporan por primera vez a la agricultura y ganadería.

El despoblamiento no es un problema exclusivo de Galicia y ya supone una preocupación principal para la Comisión Europea

En este momento, continuamos trabajando en este tema a través de proyectos como el grupo operativo TERRANOVA, liderado por la Fundación Juana de Vega y orientado a favorecer el relevo generacional en el sector agrario, dinamizando y fortaleciendo los ecosistemas territoriales de apoyo, o el POCTEP GREENSEED destinado a favorecer el emprendimiento en bioeconomía.

-Sin embargo, desde la conselleira del Medio Rural se destaca que desde el 2009 más de 5.000 jóvenes se incorporaron al agro, pero al mismo tiempo solo el 3,9% de los titulares de las explotaciones agroganaderas son menores de 35 años. ¿Hay que reformular estas ayudas porque parece que buena parte de las incorporaciones no siguen activas pasados los 5 años obligatorios desde que se recibe la ayuda?

Está claro que para afrontar este reto no es suficiente con mantener las tradicionales ayudas de incorporación. En Galicia, la estrategia de intervención en el medio rural en el horizonte 2030 elaborada por la Consellería do Medio Rural en 2021 establecía como una de las ocho líneas estratégicas el impulso al relevo generacional en la agricultura a través de cuatro sublíneas: acceso a la tierra y explotaciones agrarias; apoyo a la instalación y creación de empresas agrarias; formación, tutorización y asesoramiento; sensibilización e información.

Del Foro se derivó un listado de medidas para favorecer el relevo agrario, como la creación de programas de mentorización para nuevos entrantes y de itinerarios integrales de incorporación agraria, el acceso a la tierra a través de los instrumentos de movilización y recuperación de la tierra agraria, la modificación de las ayudas para permitir que lleguen a pequeños proyectos y que permitan incorporaciones graduales o actividades a tiempo parcial, el refuerzo del Banco de explotaciones, etc.

-¿Pueden ser los nuevos entrantes, tanto gallegos como inmigrantes, una de las soluciones al problema de la falta de relevo? ¿En qué ejemplos nos podemos fijar en otros países?

El informe del Foro Económico de Galicia concluye que el modelo tradicional de sucesión familiar resulta hoy insuficiente para asegurar tasas de relevo adecuadas. Por eso, el relevo generacional en la agricultura ha ganado importancia en la PAC con el paso del tiempo.

Parece claro que hay que revisar la política de subvenciones y ayudas a la incorporación porque no están frenando la falta de relevo

No soy especialista en este tema, pero como en gran medida está vinculado con facilitar el acceso a la tierra, puedo decir que siempre son una referencia las SAFER de Francia o el servicio de movilidad de tierras de Irlanda, aunque en número de personas jóvenes responsables de explotaciones parece que también destaca Austria.

-¿En qué proyectos está trabajando en el Laboratorio del Territorio de la USC?

Además de los encaminados a favorecer el relevo agrario y el emprendimiento rural, seguimos trabajando en la ordenación del territorio, con dos proyectos que tratan de integrar la planificación de los usos agrarios y de los servicios ecosistémicos a través de la infraestructura verde.

Uno de estos proyectos se centra en la planificación de la infraestructura verde en zonas multifuncionales, donde debe compatibilizarse la provisión de los servicios ecosistémicos con la actividad humana, que en la mayor parte del territorio corresponde a los usos agroforestales.

El otro proyecto, en colaboración con el GDR Terra e Auga y los municipios de Ribeira de Piquín y Carballeda de Avia, aborda el desarrollo real de sistemas agrarios multifuncionales en los que se alcancen sinergias entre la producción agraria y los servicios ecosistémicos.

De cara al futuro, queremos seguir desarrollando y aplicando en casos reales tecnologías que ya tenemos desarrolladas, como AGRUPE, un algoritmo que facilita las permutas entre parcelas con modificación de linderos, y OpenRULES, un software para optimizar la ordenación de los usos