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Sesenta años de PAC: Del agricultor productor de alimentos al agricultor ‘jardinero del medioambiente’

La Política Agraria Común se acerca a su 60 cumpleaños con una historia marcada por la adaptación a las necesidades sociales. Nació tras la Segunda Guerra Mundial, ofreciendo soluciones a la escasez de alimentos, y hoy en día tiene entre sus prioridades fundamentales la conservación del medioambiente y la lucha contra el cambio climático

Sesenta años de PAC: Del agricultor productor de alimentos al agricultor ‘jardinero del medioambiente’

La conservación de la biodiversidad y del medioambiente representa un 40% del presupuesto de la próxima PAC.

El origen de la Política Agraria Común (PAC) se remonta a los años 50 del siglo XX, cuando Europa arrastraba las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial y no era capaz de garantizar un abastecimiento de alimentos suficiente para su población. En aquel contexto, el apoyo a la agricultura y a la ganadería para que aumentase su productividad se volvió clave. Fue esa necesidad la que desencadenó el nacimiento en el 1962 de la PAC, una política que cumplirá en unos meses 60 años de éxitos, con sus luces y sombras.

La historia de la PAC y de la agricultura europea es un espejo de la evolución de las necesidades de la sociedad. Analizando los cambios de la PAC a lo largo de los años, puede verse cómo se pasó de un agricultor y ganadero productor de alimentos a una agricultura multifuncional, es decir, una agricultura a la que se le exigen múltiples funciones.

La función prioritaria del campo continúa siendo la producción de alimentos, pero también se espera de los productores que contribuyan a conservar el medioambiente y el paisaje, que hagan aportaciones en la lucha contra el cambio climático y que ayuden a mantener comunidades rurales fuertes. Para todas esas funciones presta apoyos la PAC.

La importancia que se le concede a la Política Agraria Común en la Unión Europea se refleja en su cuota presupuestaria, pues la PAC representa un tercio del presupuesto comunitario. A diferencia de otras políticas, como la sanidad, la educación o la de defensa, que son políticas nacionales con presupuestos de cada Estado, la Política Agrícola Común es conjunta. Se negocia, se pacta y se presupuesta con la participación de los 27 Estados miembros.

Repasamos a continuación los principales hitos de la historia de la PAC.

Primera etapa: desde los orígenes hasta los años 80 del siglo XX

El principal objetivo con el que nació PAC fue el de conseguir un suministro estable y suficiente de alimentos a precios accesibles para la población. Para eso se estableció un sistema de precios garantizados para los productos agrarios, con importantes subvenciones europeas. Las medidas fueron exitosas, pues en los primeros años de la PAC la productividad agrícola comenzó aumentar a un ritmo de un 7% anual y enseguida se pudo garantizar un autoabastecimiento alimentario suficiente en Europa.

El problema fue que con el tiempo, al aumentar la productividad agrícola por encima de la demanda, comenzaron a generarse importantes excedentes alimentarios. Esos excedentes obligaron a destinar cuantiosos fondos a financiar medidas de intervención, como compras públicas de alimentos, apoyos al almacenamiento privado o ayudas a la exportación, para dar salida a los excedentes.

Segunda etapa: mayor orientación al mercado a partir de los años 80

La existencia de importantes excedentes alimentarios en Europa obligó a la puesta en marcha de sistemas de cupos a la producción, como las cuotas lácteas, creadas en los años 80. En paralelo, se inició una transición de unas ayudas ligadas a la producción (alimentos con precios garantizados) a unas ayudas que tenían como objetivo apoyar la renta de los productores. De este modo, se cumplía un doble objetivo: se evitaba la sobreprodución de alimentos y se mantenía su precio a niveles accesibles para los consumidores.

Los cambios en la PAC se iniciaron en los años 80 y culminaron en el 1992 con la conocida como reforma McSharry, que buscaba que los agricultores tuvieran una mayor orientación al mercado.

El medioambiente cobra importancia
Otro de los hitos de la reforma McSharry fue la introducción del medioambiente como elemento importante. En 1992 se había celebrado en Río de Janeiro la Cumbre para la Tierra, que marcó un antes y un después en la conciencia ambiental a nivel mundial. Aquella Cumbre sería trascendental para el nacimiento posterior de las ayudas agroambientales en la Política Agraria Común.

Las agroambientales son una línea de ayudas, aún vigente hoy en día, que le ofrece pagos a los agricultores por asumir de manera voluntaria compromisos medioambientales de buenas prácticas, más allá de las exigencias de las leyes. Entre otras cuestiones, se priman prácticas como la reducción del uso de agroquímicos, la reducción de la carga ganadera por hectárea o la conservación de márgenes de las fincas sin cultivar, de cara a mantener allí insectos polinizadores y otra fauna y flora auxiliar.

Tercera etapa: la Agenda 2000

Una tercera etapa de la PAC comenzó a inicios del siglo XXI, cuando se estableció la política de desarrollo rural, conocida a partir de entonces como el segundo pilar de la PAC. Es una línea de trabajo que fortalecía medidas que ya se habían iniciado en los años 90, como las ayudas Leader, con la idea de apoyar al conjunto de las comunidades rurales, con ayudas para sectores como la industria alimentaria, el sector forestal, el turismo o las políticas municipales de servicios, entre otras líneas.

En las ayudas de desarrollo rural también entran apoyos directos para el campo, como las ayudas para personas jóvenes que se incorporen al agro o los apoyos para planes de mejora de explotaciones, compra de maquinaria en común y otros.

La PAC quedaba así dividida en un primer pilar (ayudas directas al campo y medidas de mercado) y en un segundo pilar (ayudas de desarrollo rural), una estructura que se mantuvo hasta la actualidad.

El chequeo médico del 2008
Entre otras cuestiones, esta reforma de la PAC nació con la idea de avanzar en la reducción de las ayudas acopladas, es decir, para fortalecer las ayudas disociadas de la producción. Con eso se buscaba un aumento de la competitividad de la agricultura europea en los mercados internacionales. A la vez, se reducían precios institucionales de intervención pública (compras públicas), de forma que se potenciaba la vinculación del agricultor y ganadero con el mercado.

De manera paralela, esta reforma ahondó en cuestiones ligadas al medioambiente, como la ecocondicionalidad de las ayudas de la PAC. Esta ecocondicionalidad obliga a los agricultores a cumplir una serie de buenas prácticas agrarias si no quieren enfrentarse a penalizaciones en sus ayudas.

Cuarta etapa, una PAC verde y buena para el clima

El rumbo de la Política Agraria Común, que llevaba ya años de apoyo a objetivos medioambientales, giró definitivamente en el 2013, cuando se acordó la PAC 2014-2020. Era ya claramente una PAC verde, en la que cobraban protagonismo los pagos medioambientales, en especial el llamado pago verde o ‘greening’, ligado a compromisos como la rotación de cultivos y el mantenimiento de superficies de interés ecológico en las explotaciones.

La estructura de las ayudas directas quedó entonces con los siguientes componentes principales: un pago básico, un pago verde, un pago complementario a agricultores jóvenes, una ayuda adicional a la renta en zonas desfavorecidas o de montaña, y apoyos vinculados a la producción en determinados sectores de interés social, como por ejemplo el pago por vaca nodriza en vacuno de carne.

Se confirma además en esta etapa la plena orientación de la agricultura europea al mercado, con la supresión de cupos de producción, como las cuotas lácteas o las cuotas de azúcar; así como la reducción de la red de seguridad pública. Es decir, los precios de intervención se sitúan en los niveles más bajos de las últimas décadas, de forma que la Comisión Europea sólo procede a compras públicas de alimentos, como leche en polvo, cuando los precios están excepcionalmente bajos.

La conclusión es que el agricultor tiene que producir a los precios que marca el mercado y en los volúmenes que pueda comercializar.

La reforma que viene: la PAC 2023 – 2027
La nueva Política Agrícola Común, que se implantará a partir del 2023, ahonda en el camino iniciado en la anterior reforma, la busca de una PAC verde aliada del clima. Con la nueva Política Agrícola Común, un 40% de los fondos se destinarán a compromisos medioambientales de los agricultores. Buena parte de esos fondos ambientales se destinarán al pago de los llamados ecoesquemas, compromisos voluntarios que adoptan los agricultores para mejorar la biodiversidad y reducir el impacto del agro en la emisión de gases de efecto invernadero, ligados al cambio climático.

La PAC 2023-2027 bebe directamente de las principales estrategias comunitarias en materia ambiental, como el Green Deal (Pacto Verde) o la estrategia Del Campo a la Mesa (Farm to Fork), que entre otras cuestiones, marca los siguientes objetivos ambientales a procurar antes del 2030:

  • Reducir un 20% el uso de fertilizantes
  • Reducir un 50% el uso de pesticidas
  • Reducir un 50% el uso de antibióticos
  • Conseguir un 25% de tierras en agricultura ecológica, que en la actualidad son un 8% en el conjunto de la UE

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